국회 입법조사처, 필수의료 격차 해소 '지역완결성' 갖춘 병원 증설 제언
신·증축 과제 산적...지방의료원 병상 확대·예타면제·재원조달 등 '난제'

코로나19 장기화에 따른 공공의료 지역격차 해소의 해법으로 공공의료 신설·증설 쟁점이 정관계에서 탄력을 받고 있다.

3·9 대선을 거치는 동안 대선후보들 모두 공공의료 및 공공의료인력 확충 필요성을 인정하고 공약하면서 의료취약지 공공병원 확충이 향후 보건의료 정책과제로 자리를 굳히는 모양새다.

그러면서 바람직한 공공병원 모델로는 '필수의료 공급 격차 해소를 위한 '지역 완결성'을 갖춘 병원 신·증축'이 주목을 받았고, 최근 국회 입법조사처의 정책 제언을 통해 향후 공공의료 확충 해법으로 논의될 가능성이 높아졌다. 

지역 완결성은 의료수요가 발생한 해당 지역 내에서 적정수준의 진료가 제공됨으로써 의료수요가 충족되는 것을 의미한다.

김주경 국회 입법조사처 사회문화조사실 보건복지여성팀 입법조사관은 최근 발간된 국회 정보소식지 <이슈와 논점>에서 '진료의 지역완결성을 위한 공공병원 확충 과제'라는 제목의 보고서를 발표했다.

김주경 입법조사관은 코로나19 팬데믹 기간 중 방역당국이 신규 확진자가 급증할 때마다 위중증 환자 치료를 전담할 병원 및 병상 확보에 난항을 겪었고, 강제적 행정명령을 통해 민간병원에 병상 확보를 지시했지만 큰 효과를 보지 못했다는 점에 주목했다.

이어 전 세계적으로 거의 모든 감염병 전문가들이 주기적인 감염병 팬데믹 발생을 기정사실화하고 있다는 점을 강조하면서, 앞으로 반복될 국가적 감염 위기 대응력 확보를 위한 해법으로 공공병원 확충과 공공의료체계 강화를 제시했다.

김 조사관은 보고서에서 우리나라 의료공급체계의 특성, 공공의료 현황, 구체적 해법, 해법 마련을 위한 과제들을 조목조목 짚었다.

그는 먼저 "우리나라는 민간을 중심으로 의료공급체계가 편성돼 기대 수익이 높은 특정 진료과목이나 수도권 중심으로 병·의원이 집중돼 있다"며 "이로 인해 지역 내 실제 의료수요와는 별개로 서비스가 과잉 또는 과소 공급되는 불균형이 고착됐다"고 분석했다.

이어 "민간병원은 코로나19 치료처럼 필수적이지만 수요가 상시 발생하지 않는 의료서비스 제공을 기피한다"면서 "수적으로 미미한 공공병원이 이런 수요공급 불균형 영역을 보완하는 역할을 해왔다"고 지적했다.

실제로 최근 통계청 자료에 따르면 지난 2020년 연말을 기준으로 우리나라의 전체 병원 중 공공병원 비율은 5.4%, 전체 병상 수 중 공공병상 비율은 9.7%로 2010년보다 낮아진 것으로 나타났다. 이는 OECD 회원국 평균 공공병원 및 공공병상 비율 55.2%, 71.6%와 비교할 때 매우 낮은 수준이다.

공공병원은 규모 면에서도 대부분 300병상 미만의 중소형 의료기관에 해당하며, 2020년 말 기준 40개 지역거점공공병원(지방의료원3) 34개소, 적십자병원 6개소) 중 300병상 미만이 33개소(82.5%)다.

이와 관련 김 조사관은 "이런 중소규모 병원은 응급·중증환자 치료 역량에서 한계가 있다"면서 "공공병원의 역할은 사회경제적 취약계층을 위한 의료 제공이나 의료기관 접근성이 낮은 지역에서의 의료 제공에만 한정해선 안 되며, 공공병원은 표준진료 및 모델병원, 지역거점 공공의료기관, 전염병 및 재난 대비 의료기관으로서, 그리고 정책집행 수단 및 시험대로서의 역할도 맡고 있다"고 밝혔다.

국민건강보험공단에 따르면 코로나19 팬데믹이 지속된 지난 2년 동안 정부가 지정한 감염병 전담전담병원 87개소 중 62개소(71.3%) 공공병원이 코로나19 진단 및 치료를 제공했고, 이들 병원은 코로나19 입원환자 전체의 3분의 2 이상(68.1%)을 치료했다.

사실 정부는 공공병원 확충 및 공공의료 기능 강화를 위한 정책을 코로나19 이전부터 추진해왔지만 결과는 만족스럽지 못했다.

지난 2000년 '공공보건의료에 관한 법률(이하 공공의료법)'을 제정해 민간병원 중심의 의료 공급체계로 인한 과잉진료, 필수의료 공급 감소, 저소득층 진료 기피 등의 문제를 해소하려고 했지만 뜻대로 되지 않았다. 오히려 의료접근성과 관련한 지역·계층별 격차가 더욱 증가하고, 일부 필수의료의 경우 공급 감소가 두드러졌다.

이에 2005년 공공의료 공급을 30%까지 확충하는 것을 목표로 '공공보건의료 확충 종합대책'을 수립, 2009년까지 4조원 규모의 투자 등을 추진키로 했지만, 국가나 지방자치단체 소유 공공병원 비율을 높이는 정책 목표는 달성하지 못했다.

이 때문에 2012년 공공의료법을 개정해 의료기관을 소유 주체에 따라 공공과 민간으로 구분하는 것이 아니라 '공공적 기능'을 수행하면 '공공의료'로 간주하는 것으로 개념을 전환하고 민간의료기관에 예산 등을 지원할 근거가 마련했으며, 보건복지부 장관이 5년마다 공공보건의료 기본계획을 수립하도록 명시했다.

이를 통해 수립된 제1차 기본계획(2016년~2020년)은 분만 의료취약지에 분만 산부인과를 설치·운영할 경우 이를 지원하는 것과 산모집중치료실과 신생아집중치료실을 확충하는 내용을 담았으며, 권역별 외상센터 확충과 응급의료 이송체계 강화, 감염병 전문병원 지정 등을 포함했다.

또 감염병 전문병원을 중앙(국립중앙의료원)-권역(국립대병원, 3~5개소)별로 지정해 비상시에 즉각 대응할 수 있도록 하고, 국립중앙의료원(중앙)-국립대병원(권역)-지방의료원(지역) 간의 연계 강화를 포함시켰다.

이와 관련 김 조사관은 "2015년부터 2020년까지의 기간에 소유 주체 기준 공공의료 비중은 공공병원 5.8%에서 5.4%로, 병상 수 10.5%에서 9.7%로 더욱 낮아졌다"며 "이런 지표를 근거로 보면 제1차 기본계획은 공공의료 확충과 관련해 성과를 내지 못한 것으로 평가할 수 있다"고 말했다.

그러면서 "급성질환 치료 목적으로 종합병원급 이상의 병원에 입원한 환자의 관내 이용률을 중진료 단위로 분석했을 때 현재 지역 간 편차가 크다"면서 "입원환자의 거주지 외 이동에 영향을 주는 대표적인 변수는 병원 규모인 것으로 보고된 바 공공병원 증축을 통해 중진료권 단위로 적정한 서비스가 지역 내에서 충족될 수 있도록 해야 한다"고 밝혔다.

정부는 2021년부터 2025년까지 추진되는 제2차 공공보건의료 기본계획에서는 공공병원과 관련해 기존 공공병원에는 시설·장비 등을 계속 지원하고, 공공병원이 부재하거나 부실한 지역에는 지방의료원 등을 20개소 이상 신·증축할 계획이다.

이와 함께 중증응급의료센터와 지역심뇌혈관질환센터를 70개 진료권에 지정·운영함으로써 '지역 완결적 필수 중증의료 보장'을 추진할 예정이다.

아울러 고위험 산모·신생아 통합치료센터 16개소를 20개소로 확대하고 국립중앙의료원과 7개 권역 감염병전문병원을 지정해 대규모 신종 감염병 발생에 대비한 국가 병상 동원 체계를 마련할 예정이며, 감염병 공중보건위기 대응을 위해 중앙-시도-기초 간에 신속한 연계를 갖출 예정이다.

김 조사관은 "제2차 기본계획의 특징은 '진료의 지역완결성'을 강조한 것으로 골든타임 내에 적절한 수준의 서비스를 제공해 '치료가능한 사망률'을 낮추는 것을 목표로 하는 응급의료의 경우, 거주지역 내에 응급의료기관이 존재할 때 진료의 지역완결성을 달성할 수 있다는 의미"라면서 "이런 맥락에서 시도별 지역응급의료센터까지 30분 내 도달하지 못하는 인구 비율의 지역 간 차이를 좀 더 줄이겠다는 계획"이라고 설명했다.

그러면서 "국민 생명과 직결된 필수의료 공급에서의 지역 간 격차를 해소하려면 권역 및 지역 내에서 진료가 완결될 수 있도록 공공병원을 갖춰야 한다"고 주장했다.

공공병원 확충을 위한 최우선 과제로는 급성질환 입원의 관내충족률이 낮거나 치료가능 사망률이 높은 진료권에 먼저 공공병원을 증축·신축을 꼽으며 "현재 지방의료원 35개소(종합병원 30개소, 병원 5개소)가운데 300병상 미만의 소규모 병원 27개소를 300~500병상 이상으로 증축할 수 있다"고 내다봤다.

또 공공병원 설립 관련 예비타당성 면제 입법 필요성도 제기했다. "예비타당성조사는 경제성 평가에 초점을 두기 때문에 수익성이 낮은 공공병원 신축·증축 추진에서 걸림돌로 작용한다면서 이러한 문제를 해결하기 위해 제21대 국회에서 발의된, 공공병원 설립 등을 추진할 때는 예비타당성조사를 면제하도록 하는 내용의 '국가재정법' 개정안을 신속히 처리할 것이 요구된다"고 강조했다.

재원조달에 관해서는 "재정자립도가 낮은 지역에 대해서는 지방비와 국고의 매칭 비율을 조정하고, 재정 당국과 협의해 공공의료 투자 기금을 별도로 마련하는 방안 등을 향후 면밀히 검토할 필요가 있다"고 제언했다.

이승우 기자 다른기사 보기